PEMERKASAAN DEWAN NEGARA PASCA PRU14

Pendahuluan

Tanggal 9 Mei yang lalu, genaplah setahun usia pemerintahan kerajaan Pakatan Harapan. Sepanjang setahun yang berlalu, pelbagai usaha dilakukan kerajaan Pakatan Harapan yang dipimpin Yang Berhormat Tun Dr Mahathir Mohamad sebagai Perdana Menteri bagi merealisasikan apa yang telah dijanjikan di dalam Manifesto Buku Harapan.

Antara janji penting di dalam buku manifesto ini adalah usaha mereformasikan Dewan Negara sebagai salah satu Dewan yang berfungsi menjadi badan semak dan imbang yang berkesan kepada kerajaan. Hal ini pastilah menimbulkan satu persoalan baru memandangkan sepanjang 60 tahun kewujudan Dewan Negara ini, adakah ia gagal berfungsi memenuhi aspirasi sebagai institusi rakyat?

Institusi Parlimen sebagai salah satu Dewan perundangan berfungsi untuk membuat undang-undang bukanlah sesuatu yang baru di seluruh dunia. Inter-Parliamentary Union pada tahun 2006 mencatatkan terdapat 79 buah negara mempunyai sistem dua dewan atau bicameral manakala terdapat 114 buah negara mengamalkan unicameral di seluruh dunia.

Angka 79 buah negara ini termasuklah negara Malaysia yang telah mengamalkan sistem demokrasi berparlimen ala bicameral (dua dewan) ini sejak negara mencapai kemerdekaan pada tahun 1957. Kewujudan dua Dewan atau bicameral d dalam sesebuah struktur parlimen ini hakikatnya banyak bergantung kepada faktor sejarah, konteks dan tradisi parlimen dalam sesebuah negara tersebut.

Bagi negara Malaysia yang merupakan bekas negara jajahan British, kewujudan Dewan kedua ini dikenali dengan nama Dewan Negara atau House of Senate adalah sama seperti beberapa buah negara Komanwel yang lain. Amalan dan nama dewan sebegini dapat dilihat seperti di Kanada dan di Australia yang turut sama dipanggil Senate, di Jerman dikenali dengan nama Bundesrat,  di United Kingdom, ia dikenali dengan nama House of LordsRajya Sabha di India, Itali sebagai Senator dan sebagainya.

Dewan Negara di Malaysia

Perlembagaan Persekutuan sebagai undang-undang tertinggi negara telah mengkanunkan di dalam Perkara 44 yang berbunyi “Kuasa perundangan Persekutuan hendaklah terletak hak pada Parlimen yang hendaklah terdiri daripada Yang di-Pertuan Agong dan dua Majlis Parlimen yang dikenali sebagai Dewan Negara dan Dewan Rakyat.”[2]

Perkara 44, Perlembagaan Persekutuan ini menjelaskan bahawa kuasa perundangan di Parlimen terdiri daripada Yang di-Pertuan Agong, Dewan Negara dan Dewan Rakyat. Justeru, sebelum rang undang-undang diluluskan menjadi undang-undang di dalam proses pembuatan undang-undang maka kelulusan di Dewan Rakyat dan di Dewan Negara serta perkenan Yang di-Pertuan Agong diperlukan.

Sejarah Dewan Negara di Malaysia

Menyorot susur galur sejarah penubuhan Dewan Negara, niat mewujudkan Dewan kedua di Malaysia telah wujud sejak negara merdeka pada tahun 1957 melalui Suruhanjaya Perlembagaan Reid yang telah mengesyorkan sistem Demokrasi Berparlimen Bicameral sebagai asas penting di dalam institusi perundangan negara ini.

Suruhanjaya Perlembagaan Persekutuan Reid di dalam menyediakan laporan berhubung Perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu pada tahun 1957 telah dibekalkan bersama dengan terma rujukan di dalam Perenggan 57, Laporan Suruhanjaya Perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu menyatakan agar cadangan Perlembagaan Persekutuan adalah untuk ‘to make recommendations for a federal form of constitution for the country as a single, independent, self-govrning unit within the Commonwealth based on parliamentary democracy with a bicameral legislature’.

Nik Abdul Rashid di dalam buku The Constitution of Malaysia Its Development: 1957-1977’ terbitan Oxford University Press pada tahun 1978 telah juga mencatitkan setahun sebelum itu, Suruhanjaya Perlembagaan Reid telah berbincang dan menjalankan penyelidikan termasuklah melihat Perjanjian Persekutuan Tanah Melayu 1948 dan model beberapa buah perlembagaan seperti dari negara India, Amerika Syarikat dan pelbagai lagi bagi mencadangkan bentuk badan perundangan di Tanah Melayu yang akhirnya menjadikan Persekutuan Tanah Melayu menerima idea mempunyai dua dewan perundangan.

Tujuan asal mewujudkan Dewan Negara ketika ituadalah bertujuan untuk menjaga hak negeri-negeri di dalam Pesekutuan. Ini dibuktikan jumlah keanggotaan ahli Dewan Negara pada tahun 1959 yang mewakili negeri berjumlah 18 orang manakala 11 ahli lagi merupakan Senator yang dilantik oleh Yang di Pertuan Agong.

Kewujudan ahli Dewan yang lebih mewakili negeri-negeri di dalam Dewan Negara signifikan memandangkan Persekutuan Tanah Melayu adalah negara bersifat persekutuan. Walaupun wujud konflik di peringkat awal cadangan dalam Suruhanjaya Perlembagaan Reid, sama ada Parlimen perlu bersifat unicameral (satu dewan) atau bicameral (dua dewan). Namun, dengan melihat model yang mirip seperti Amerika Syarikat dan United Kingdom, satu kompromi telah dibuat dengan mewujudkan bicameral (dua dewan) sepertimana di India dan Australia yang menekankan tentang kepentingan negeri-negeri di dalam Persekutuan di Dewan Senat perlu lebih tinggi berbanding kepentingan dalam majoriti parti politik di dalam Dewan Bawahan.

Selain itu, keanggotaan ahli Dewan Negara atau lebih dikenali dengan panggilan Senator disebut di dalam Perkara 45, Perlembagaan Persekutuan. Keahlian Dewan Negara terdiri daripada 44 orang ahli-ahli yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong, di mana 4 orang ahli dipilih mewakili Wilayah Persekutuan (dua orang ahli bagi Wilayah Persekutuan Kuala Lumpur, seorang ahli dari Wilayah Persekutuan Labuan dan seorang ahli bagi Wilayah Persekutuan Putrajaya yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong dan empat puluh orang ahli dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong), dan 26 orang ahli daripada wakil Dewan Undangan Negeri (keahlian ahli Dewan negara terdiri daripada dua orang ahli dari setiap negeri yang dipilih melalui Dewan Undangan Negeri).

  1. Ahli-ahli yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong hendaklah orang yang telah memberikan perkhidmatan cemerlang atau mencapai keunggulan dalam profesion, perdagangan, perindustrian, pertanian, aktiviti kebudayaan atau perkhidmatan sosial atau mewakili ras minoriti atau kebolehan mewakili kepentingan orang asli.

Berdasarkan peruntukan Perkara 46, Perlembagaan Persekutuan ini pelantikan ahli-ahli Dewan Negara oleh Yang di-Pertuan Agong disebutkan secara terang dan jelas adalah merujuk orang yang telah menunjukkan satu perkhidmatan yang cemerlang dalam profesion, perdagangan, perindustrian, pertanian, aktiviti kebudayaan atau perkhidmatan sosial atau mewakili ras minoriti atau kebolehan mewakili orang asli.

Walau pun, Perkara 45 menjelaskan berkaitan kelayakan ahli-ahli Dewan Negara yang boleh dipilih melalui perlantikan Yang di-Pertuan Agong mahu pun Dewan-dewan Undangan Negeri namun sering kali berlaku pemilihan ahli-ahli Dewan Negara yang terdiri daripada mereka yang dikategorikan di bawah Perkara 45(2).

Klausa ini diwujudkan dengan tujuan adalah untuk memberi alternatif kepada rakyat Malaysia selain dari ahli politik khususnya golongan profesional dan mereka yang berkepakaran terhadap bidang-bidang tertentu untuk memberikan perkhidmatan di dalam Dewan Negara.

Dr. Abdul Aziz Bari di dalam bukunya, Perlembagaan Malaysia Teori dan Praktis menyebutkan bahawa Dewan Negara telah dianggap menjadi tempat saguhati kepada mereka yang gagal bertanding di dalam Pilihan Raya Umum. Pada masa yang sama, Dewan Negara dilihat gagal mewakili kepentingan negeri di dalam Persekutuan apabila wujud segelintir Senator yang lebih menjaga kepentingan parti dan pemimpin mereka berbanding kepentingan negeri-negeri yang mereka wakili.

Bahkan, peruntukan ini telah dilihat digunakan sebagai “pintu belakang” bagi ahli-ahli politik parti tertentu untuk dipilih menjadi ahli Dewan Negara dan seterusnya kadang kala digunakan untuk menjadi Menteri atau Timbalan Menteri.

Sejak Dewan Negara ditubuhkan pada tahun 1959, Dewan Negara telah dilihat sebagai sebuah Dewan yang kurang berkuasa dan berpengaruh daripada Dewan Rakyat. Ini dapat dilihat daripada pelbagai aspek antaranya berdasarkan keanggotaan sebagai Senator, kuasa berhubung dengan Rang Undang-undang Kewangan, elaun dan keistimewaan sebagai ahli Senator, kelayakan ahli untuk menjadi Perdana Menteri dan pelbagai perkara lagi.

Hakikatnya, niat asal Dewan Negara diwujudkan untuk membolehkan orang yang berbakat dan mempunyai pengalaman yang luas untuk berkhidmat di dalam badan perundangan tanpa perlu menjadi calon pilihan raya. Bahkan Prof. Dr Andrew Harding (1996) di dalam bukunya Law, Government and the Constitution in Malaysia tutr sama menyatakan bahawa kewujudan Dewan Negara sebagai kamar kedua penting bagi membolehkan pandangan yang lebih berfakta berbanding perbahasan retorik politik di dalam Dewan Rakyat. Ketiga, Dewan Negara menjadi mekanisme untuk wakil-wakil negeri berada di dalam proses pembuatan undang-undang negara.

Langkah awal pembentukan Jawatankuasa Kerja Reformasi Dewan Negara yang diketuai Yang Berhormat Senator Yusmadi Yusoff bersama-sama dengan beberapa orang ahli-ahli Senator Dewan Negara yang rentas parti politik sejak Disember 2018 yang lalu merupakan langkah bijak untuk mengutip pandangan ahli-ahli akademik, orang awam, wartawan dan pakar rujuk negara-negara luar bagi memperkasakan Dewan Negara.

Terdapat banyak usaha yang boleh disenaraikan di dalam memperkasakan Dewan Negara. Penulis hanya menyentuh lima sahaja aspek penting yang boleh dibuat di dalam usaha memperkukuhkan peranan Dewan Negara ini. Antaranya adalah Memberikan peranan yang lebih penting seperti constitutional watchdog, mengubah kaedah pemilihan senator yang mewakili negeri, membentuk Jawatankuasa Pemilihan Ahli Dewan Negara seperti Jawatankuasa Memilih Hakim, pembentukan sistem jawatankuasa pilihan di Dewan Negara, membenarkan rang undang-undang dibentangkan di Dewan Negara terlebih dahulu.

Peranan “Constitutional Watchdog

Dewan Negara mempunyai persamaan dari aspek kedudukan dan peranan seperti House of Lords di United Kingdom di dalam proses pembuatan undang-undang di Malaysia. Walau bagaimana pun, kuasa Dewan Negara terbatas apabila Dewan Negara tidak mempunyai kuasa veto terhadap mana-mana rang undang-undang yang dibentangkan di dalam Parlimen. Hal ini pastilah berbeza dengan pengalaman beberapa buah negara maju khususnya seperti Amerika Syarikat.

Justeru, kaedah lain yang boleh diperhalusi untuk memberikan kuasa melalui mekanisme semak dan imbang yang penting kepada Dewan Negara adalah sebagai “constitutional watchdog”. Apabila laporan rundingan dibawa kepada Suruhanjaya DiRaja berhubung dengan Reformasi House of Lords pada tahun 1997 adalah melihat sama ada Dewan Kedua boleh mempunyai tanggungjawab tambahan dengan bertindak sebagai ‘constitutional watchdog’.

Hal ini kerana di dalam proses pembuatan undang-undang khususnya berhubung kait dengan pindaan perlembagaan, Dewan Negara mempunyai kuasa yang setara. Pindaan Perlembagaan sama ada yang dibuat di bawah Perkara 159 mahu pun di bawah Perkara 161 perlu melalui proses pembuatan undang-undang yang telah termaktub di dalam Perkara 66, Perlembagaan Persekutuan di dalam Dewan Rakyat dan di dalam Dewan Negara. Hal ini adalah sesuatu yang normal memandangkan perlembagaan mengandungi pelbagai jaminan termasuklah bagi negeri-negeri dan rakyat amnya.

Selain itu, usaha boleh dilakukan dengan mengembalikan peranan asal Dewan Negara untuk melindungi kepentingan negeri-negeri atas semangat Persekutuan maka jumlah keanggotaan ahli-ahli Dewan Negara dari kalangan negeri perlu ditambah sesuai dengan saranan Suruhanjaya Perlembagaan Reid yang diterjemahkan di dalam Perkara 45(4) Perlembagaan Persekutuan.

Kaedah Pemilihan Senator dari DUN

Ini termasuklah mempertimbangkan agar kaedah pemilihan ahli-ahli Dewan Negara diganti. Laporan Suruhanjaya Perlembagaan Reid sejak di peringkat awal lagi memperingatkan bahawa pada suatu masa nanti di masa hadapan, kerajaan perlu mengkaji dan mempertimbangkan untuk memperkenalkan sistem pemilihan terus oleh rakyat khususnya yang mewakili negeri-negeri di dalam Persekutuan Tanah Melayu selepas kemerdekaan.

Ini disebutkan di dalam perenggan 62, Suruhanjaya Perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu Reid supaya Parlimen perlu mempertimbangkan untuk mengurangkan jumlah ahli yang dilantik atau memansuhkan mereka pada suatu masa nanti. Oleh itu, Perkara 45(4) Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan bahawa Parlimen boleh menambahkan bilangan ahli Dewan yang dipilih setiap negeri kepada tiga orang, boleh dipilih secara undi terus dan mengurangkan bilangan ahli dilantik atau menghapuskannya.

Pada masa yang sama hal ini selari dengan aspirasi yang telah dimasukkan di dalam Manifesto Pakatan Harapan bagi memperkasakan Dewan Negara khususnya untuk menjadikan Dewan Negara ini sebagai mekanisme semak dan imbang yang berkesan kepada Dewan Rakyat dan kerajaan.

Walau bagaimana pun, Perkara 45(4) tidak pernah diguna pakai sejak negara merdeka malah dipandang sepi. Sambutan 60 tahun amalan demokrasi berparlimen di Malaysia adalah masa yang terbaik untuk kita memperkasa institusi Dewan Negara. Peluang harus dikembalikan kepada rakyat untuk memilih senator melalui sistem pilihanraya terbuka tanpa tanda nama parti politik. Ini penting untuk memilih senator benar-benar berkesan mewakili rakyat bukan disebabkan parti politik mereka tetapi mewakili kelompok tertentu atau minoriti.

Model seperti beberapa buah negara yang mempunyai sistem bicameral efektif dan efisyen boleh dirujuk. Contoh jelas adalah di Jerman, Bundesrat terdiri daripada ahli-ahli yang dipilih daripada kerajaan negeri. Di Austria dan India anggota Dewan Atasan dipilih oleh anggota dewan negeri, sementara di Australia dan Amerika Syarikat mereka dipilih secara langsung oleh warga negara masing-masing.

Justeru, jika Dewan Negara perlu diperkasakan peranannya maka model Australia dan Amerika Syarikat harus diguna pakai. Perkara 45(4) Perlembagaan Persekutuan membenarkan bahawa Parlimen boleh menambahkan bilangan ahli Dewan yang dipilih setiap negeri kepada tiga orang, boleh dipilih secara undi terus dan mengurangkan bilangan ahli dilantik atau menghapuskannya.[3]

Jawatankuasa Pemilihan Ahli Dewan Negara

Pada masa yang sama, terdapat 44 ahli-ahli Dewan Negara yang dilantik oleh Yang di-Pertuan Agong. Perlantikan ahli-ahli Dewan Negara melalui Yang di-Pertuan Agong ini perlu dibaca bersama-sama dengan Perkara 40(1) dengan nasihat oleh Perdana Menteri.

Perlembagaan Persekutuan senyap berhubung kaedah pelantikan oleh Yang di-Pertuan Agong dengan kuasa dinasihati oleh Perdana Menteri ini. Satu jawatankuasa bebas yang terdiri Pengerusinya adalah Perdana Menteri, dianggotai oleh Yang di-Pertua Dewan Negara, mantan ahli Dewan Negara, anggota perkhidmatan awam, wakil badan bukan kerajaan boleh dibentuk bagi menyemak dan menilai calon ahli Dewan Negara melalui kuasa nasihat Perdana Menteri ini.

Model seperti pemilihan Jawatankuasa Pemilihan Anggota badan Kehakiman sepertimana terdapat di dalam Akta Suruhanjaya Pelantikan Kehakiman 1999 boleh dirujuk dan diterima pakai modelnya.

Dengan kaedah sebegini, jawatankuasa akan menjadi bebas dan telus dan kuasa mencalonkan ahli-ahli Dewan Negara oleh Perdana Menteri kepada Yang di-Pertuan Agong tidak akan dipersoalkan malahan dapat diinstitusikan dan tidak dipersoalkan. Ini akan mengelakkan pemilihan ahli-ahli Dewan Negara dari kalangan anggota parti politik yang tidak menepati semangat kewujudan Dewan Negara.

Sistem Jawatankuasa Pilihan di Dewan Negara

Berdasarkan Peraturan Mesyuarat Majlis Parlimen Dewan Negara, terdapat empat jawatankuasa tetap yang ditubuhkan di bawah Dewan Negara. Antara Jawatankuasa Tetap yang ditubuhkan ini adalah Jawatankuasa Pemilih, Jawatankuasa Peraturan Mesyuarat, Jawatankuasa Dewan dan Jawatankuasa Hak dan Kebebasan.

Penubuhan sistem Jawatankuasa Pilihan atau Jawatankuasa Pilihan Khas yang lain di Dewan Negara signifikan untuk memperkukuhkan peranan ahli-ahli Dewan Negara. Dewan Negara boleh memeriksa dasar awam dengan kewujudan sistem jawatankuasa khususnya di dalam perkara-perkara yang ahli-ahlinya mempunyai kepakaran tertentu; negeri-negeri, perkhidmatan awam, kesenian, orang asal dan sebagainya.

Sepanjang sejarah Parlimen, pelbagai jawatankuasa pilihan telah ditubuhkan malangnya ia hanya ditubuhkan oleh Dewan Rakyat. Antara Jawatankuasa Pilihan Khas Parlimen yang pernah ditubuhkan adalah; Jawatankuasa Pilihan Khas Untuk Mengkaji Rang Undang-undang Kanun Keseksaan (Pindaan) 2004 dan Rang Undang-undang Kanun Tatacara Jenayah (Pindaan) 2004; Jawatankuasa Pilihan Khas Mengenai Integriti 2006; Jawatankuasa Pilihan Khas Parlimen mengenai Perpaduan dan Khidmat Negara 2007; Jawatankuasa Pilihan Khas berhubung dengan Penambahbaikan Proses Pilihan Raya (2011); dan Jawatankuasa Pilihan Khas mengenai Projek Lynas Advanced Materials Plant (LAMP) (2012).

Kepakaran profesional ahli-ahlinya boleh dimanfaatkan bagi menjalankan siasatan terhadap sesuatu isu-isu di bawah Kementerian dan menilai rang undang-undang yang bakal dibentang melalui penubuhan sistem jawatankuasa. Jawatankuasa merupakan kaedah untuk membenarkan provokasi terhadap perbincangan dari dalam dan luar Parlimen dan mengemukakan penyelesaian kepada Kerajaan.

Pada masa yang sama juga, dengan wujudnya sistem jawatankuasa pilihan di Dewan Negara akan menyamatarafkan perkembangan reformasi Parlimen di Dewan Rakyat. Pada masa ini, terdapat enam Jawatankuasa Pilihan Dewan Rakyat yang telah dibentuk dan jawatankuasa ini terdiri daripada Jawatankuasa Pilihan Gender dan Hak Asasi, Jawatankuasa Pertahanan dan Dalam Negeri, Jawatankuasa Pertimbangan Rang undang-undang, Jawatankuasa Pertimbangan Bajet, dan Jawatankuasa Perlantikan Jawatan Penting Perkhidmatan Awam.

Kuasa Memulakan Rang Undang-undang

Sepanjang 60 tahun amalan demokrasi berparlmen di Malaysia, Dewan Negara tidak pernah diberikan peluang untuk memulakan rang undang-undang terlebih dahulu di dalam Dewannya.

Justeru, sewajarnya di bawah kerajaan baru dengan memperkasakan Dewan Negara, seharusnya peluang ini diberikan bagi rang undang-undang dibentangkan di Dewan Negara terlebih dahulu.

Hal ini tidaklah bercanggah dengan semangat Perlembagaan Persekutuan bahkan Perkara 66 Perlembagaan Persekutuan yang menjelaskan tentang proses pembuatan undang-undang di Parlimen Malaysia memberikan kedua-dua Dewan kebolehan untuk memulakan rang undang-undangnya. Walau bagaimana pun, sepanjang sejarah perundangan di Parlimen, proses ini akan bermula di Dewan Rakyat dan akan berakhir di Dewan Negara.

Hakikatnya, peruntukan Perkara 66(2), Perlembagaan Persekutuan tidak pernah menghalang sesuatu Rang Undang-undang ini bermula di mana-mana Majlis Parlimen. Ini bermaksud rang undang-undang ini boleh juga bermula di Dewan Negara dan berakhir di Dewan Rakyat kecuali di dalam rang undang-undang yang melibatkan kewangan. Oleh itu, Dewan Negara boleh diberikan peranan yang sama untuk memulakan proses pembuatan rang undang-undang yang bukan kewangan.

PENUTUP

Usaha pemerkasaan Dewan Negara yang setaraf seperti Dewan Rakyat memerlukan komitmen tinggi semua pihak. Laporan Jawatankuasa Kerja Reformasi Dewan Negara yang telah dihantar kepada Menteri di Jabatan Perdana Menteri yang menjaga hal ehwal undang-undang, YB Datuk VK Liew diharap akan diperhalusi kerajaan untuk dipertimbangkan. Antara salah satu aspek penting yang dicadangkan di dalamnya adalah kewujudan Jawatankuasa Kerja Reformasi Dewan Negara memerlukan dinamika baru dengan pengiktirafan dari Dewan Negara secara rasminya dengan jawatankuasa ini boleh dinaik taraf Jawatankuasa ini menjadi Jawatankuasa Pilihan Reformasi Dewan Negara.

Dengan penubuhan Jawatankuasa ini yang bersifat Jawatankuasa Pilihan maka Jawatankuasa ini akan mempunyai kuasa memanggil dan kuasa menghina Dewan sepertimana yang di putuskan di dalam kes Dato Teng Chang Khim vs Dato Raja Ideris bin Raja Ahmad. Dengan hasrat membawa aspirasi rakyat, barulah jawatankuasa pilihan reformasi Dewan Negara ini benar-benar boleh benar-benar menzahirkan Dewan Negara untuk menjadi institusi RAKYAT!

 

FELO PENYELIDIK REFORM

Leave a Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *

Scroll to Top